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                浙江达能科技有限公司

                社会资本如何应对PPP领域综合性趋势?

                时间:2016-9-20 新闻类别:企业新闻 已阅:

                关于PPP模式在中国现阶段的发展情况,从2014年提出PPP模式以来,经过两年的发展,可能很多研究人员认为PPP刚刚起步,还有很大的发展▅空间。这个观点我不否认,但是我个人认为现阶段可能已经到了PPP模式发展的下半程。

                首先关于PPP模式的发展现〖状,我觉得有必要先跟大家明确几个概念。根据财政部发布的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》,社会资本取得回报的资金来源包括使用者付ζ费、政府付费和可行性缺口补助等支付方式,现在我们能看到的运作过的所有项目大致分为这三类,一是由使用者来付〖费的,政府不承担运营补贴支出责任;二是可行性缺口补助,使用者支付一部分费用,但不足以覆盖全成本,这时候政府承担部分运营∑ 补贴支出责任;三是由政府付费,政府承担全部运营补贴支出责任。

                举两个简单的例子。比如高速公路,可能有的人会把它归到使用者付费,实际这不是一个正确的概念。一个高速公路项目动辄上百亿的投资,使用者付费不足以覆盖投资建设成本,它应该归在☆可行性缺口补助。而污水处理项目不是可行性缺口补助,它应该是政府付费,因为居民交的水费不是直接交给污水处理厂,相当』于政府先使用财政资金向污水处理厂支付了相关的运营费用。可见在讨论很多东西的时候,概念是非常重要的。

                根据财政部PPP综合信息平台项目库季报的数据,截止2016年6月30号,全国PPP入库项目9285个,总投资达到10.62万亿元,按照刚才的回报机制,使用者付费项目个数占比46%,投资金额〖的占比大概是40%。政府对可行性缺口补助和政府付费两种方式都负有一定的支付责任。而一旦政府负有支付责任的话,就会受到财政部"10%红线"的限制。

                可︾以通过下图让大家看得更直观一点。

                按回报机制统计的各期项目数对比(%)

                按回报机制统计的各期项目投资额对比(%)

                大家可以从财政部中心的数据看到1月、3月和6月使用者付费的项目数量对比有小♀幅下降。而政府负有支付责任的项目数量呈小幅上升的趋势,从投资额来看也是这样。实际上现在这个数据跟我们想象的有一些变化,存在由于概念定义不清晰而导致项目归类的问题。我可以告诉大家,使¤用者付费的比例会更低,政府有支付责任的比例会更高,而实际情况跟这个还有一点出入。政府付费类及可行性缺口补助类项目占PPP项目数量和PPP项目总投资额比重在ぷ逐渐增大,纯使用者付费项目数量占比和投资额占比逐渐减小,政府对PPP项目支付责任呈逐渐增大的趋势。

                下面说10%红线的问题。财政部发布实施的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》中提到,"每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%"。我使用现有的数据做了一个简单的预测:根据财政部的数据,截止2016年6月30号,全国PPP项目入库总投资额达到了10.6万亿元,月均增△长率大概在5.4%。按照此速度增长,预计2016年末PPP项目总投资额将达到14.53万亿,这是关于投资额的预测。根据财」政部国库司2016年1月公布数据,2015年地方政府一般公共预算支出为15.02万亿元,增长率16.3%。假设2016年按照15%的增长率增长,那么2016年地方政府的一般公共预算支出约为17.27万亿元。在前两批PPP项目中,一般低于10年的项目◤不被认可为一个PPP项目,可能是一个BT项目或者纯粹的融资行为。假设PPP项目最短都需要10年来运营,在这种情况下,根据刚才的占比,大概60%的项目采用了政府付费和可行性缺口补助。这是一个相对保守的数据,而且这个比例还要增大。此外,随着落■地率的逐步提升,14.53万亿元乘以60%是政府负有的支付责任,除以十年得到每年的支付责任,政府10年付费总额大约是初始投资额的1.5倍左右。这样算下来,2016年政府支出责任大概是1.3077万亿元。那么2016年政府用于PPP项目的支出大约是1.73万亿元。需要说明的ω是,刚才用的是相对保守的数据。

                (2016年政府支出责任=14.53万亿*60%*1.5/10年=1.3077万亿元)

                通过上述一系列的推论,得出一个结论:在全国一般公共预算支出增加规模和增长速度相对有限,但PPP项目数量和规模均增长迅猛的背景下,政府对PPP项目支出责任距离10%红线的空间将越来越小。当前我国大力推进PPP项目,也为加快转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点起□ 到了重要作用,但同时制度和相关配套政策还有待于进一步完善。

                那么当前PPP模式在推广和实践过程中呈现了什么特点?首先PPP项目多是由政府方发起的,特别是在PPP模式发展的卐上半程;第二,PPP项目操作和项目结构多是由政府方主导设计的;第三,交易对价资源(资源配套或财政补贴)都是由政府◆来掌控的;第四,合同体系及交易谈判等环节中,政府相对更为强势。PPP模式对社会资本来说,是一个◎新的、国家在力推的模式,于是这些以前做运营的企业为了自身的业务发展需要或基于其他考虑,无论懂与不懂都冲进去做了PPP。社会◥资本以"过河者"的身份充分响应政府制定的条件,尽可能保证公平竞争,也尽可能在价格和运营服务质量上发挥¤自身优势,通过这样一个相对稳定的模式来获取收益。但是在政府制定的框架下,社会资本的自由度没有那么高,也并没有充分发挥自身专业优势或先进理念。

                我相信随着PPP模式的深入实践,国家层面肯定会进一步构建完善配套政策。下一阶段,政府和社会资本也将会总结前期的经验,同时结□合自身的资源优势,继续在PPP模式中充分发挥不同的作用。

                如何充分发挥社会资本的作用?

                在刚才所提到的背景下,政府付费空间日趋限制,政府负有支出责任项目的发展空间受到压缩。比如2015年地方政府安排支出15.02万亿元,只留下1.5万亿元的PPP项目政府付费空间。同时政府付费空间的增长可能会放缓,2015年公共预算收入同口径增长ㄨ只有5.8%。在政府严控债务的情况下,公共预算支出的增长也将放缓,因此政府付费空间的增幅在未来也有很大可能放缓。

                与此对应█的,各地仍然存在大量的投资建设需求,首先是新型城镇化带来的建设需求,城镇人口每年要增加1400万人以上,这是新增的需求。还有存量的需求,户籍人口城镇化率在39.9%,常住人口城镇化率在56.1%,两者相差16.2个百分点,由此大致可以判断基础设施和公共服务相对处于▼供给不足的状态。同时还有产业升级带来投资建设需求,对公共服务需求提高,如信息技术和智慧建设,就是现在大家提到的智慧城≡市和无线城市,都会催生更大的投资需求。

                PPP模式将会呈现出怎样的状态?我认为综合性或将成为政府在现行制度环境下PPP模式实践的一种选择,这意味着政府在不增加甚至减少财政压力的情况下,满足更多的公共需求。

                什么叫综合性的趋势?其实质上是指具有协同或互补效应的综合性的PPP项目。机制是通过项目组合、设计寻求项目间风险、收益和其他目标的平衡点。目标是在支出红线下更高效地提供公共产品和服务,实现项目落地。这就要求政府和社会资本在项目结构设◣计上的更深层次合作。

                综合性的PPP模式有什么好处?首先要充分利用10%红线内的财政资金,来撬动更多的社会资本投资,通过PPP模式的结构设计,重新分配项目风险及收益;同时针对项目风险和收益进行量化、明确,从而使社会资本拥有一定的项目预期,以此⌒ 带动更多的社会资本投资。比如地铁项目的投资体量非常大,也是通用的模式,大家可以用这种模式印证综合性的理念。举个例子:地铁项目投资一般分为A部分和B部分。A部分有一部分是由政府投资,也有可能也交由社会资本来投资,这部分很大体量的投资怎么处理?通常根据它的投资额所约定的回报率并不高,一般为4%-5%,这是很通用的一■个做法。B部分包括车辆、信号机电等,这部分投资相对较小,通常使用社会资本或者政府和社会资本合作,由他们共同投资建设运营。地铁项目的收入包括票价收入以及沿线的一些收益(比如广告的收益)。票价指结算票价,在这种机制设计下,要承担一定的客流风险。即使运营收入不尽如人意,由于地铁的投资体量≡非常大,前端的收益率虽然不高,但对投资人来说是相对可观的。在这种情况下,投资人基本可以接受。如果运营部分也能获得可观收入,前端的固定部分收益加上后面的浮动部分收益,整体的收益水平也是非常令人满意的。

                把传统的、单一的、直白的方式,通过综合性的♂特点设计并重新分配风险和收益,将收益分为固定和浮动两种方式,让社会资本拿到一部分收益,以此增加■他们对项目的信心,这就是综合性的理念在项目中的一个运用。

                还有一种,就是提供公共产品和服务供给的综合解决方案,一次性解决一组公共产品,通过实现顶层设计,来推动社会发展,通过项目更高层次的组合与安排,全面提升地区就业、产业、社会服务▂事业等方面的建设,实现社会治理能力的快速提升。我们认为由于预算限制、综合服务、社会发展或将成为政府推动综合性PPP模式的动力。

                社会资∑本该怎么去应对PPP领域综合性的趋势?

                首先在预算限制条件下,PPP项目数量可能会受到相应的限制,对应的社会资本之间的竞争会加剧。这种情况下,社会资本如果想在这里抢占先机的话,首先要具有更高的项目识别和项目整合能力。要能更精确地识别综合性趋势下可能存在的项目机会,更灵活地运用各种手段组合、设计项目,准确评估项目机会。举个例子,以前单体项目的财务模型很简单,收入、支出、成本、折旧等很容易计算←。在这种情况下,较低的成本是重要的竞争力之一。在呈现综合性趋势之后,可能会将几个单体项目组合起来,消化其中的风◥险。也就是刚才说的,在政府减少或者不增加支出的情况下,满足更多的公共服务需求。在这种理念指导下会演变出很多模式。

                同时,社会资本更加主动参与到PPP项目中去,主动响应政府需求,主动发挥自身的想象。在PPP的前半程,政府是主导,并提出明确♀的需求,社会资本准确响应,公平竞争,做好自己的项目,争取相应的收益就可以了。但是到下半程,社会资本不能只响应政府号召,还要主动提出一些想法,这样才可能在下半程抢占先机。

                我将参与PPP项目的社会资本分为三类,包括国有〒企业、民营企业和PPP项目基金,国有企业基本包括中央政府或地方政府投资和参与控制的企业。现在一些大型的施工类型企业,基本等︼同于国有企业。民营企业,包括民间私人投资、民间私人经营、民间私人享受投资收益、民间私人承担经营风险的法人经济实体。民营企业在某些方面,比如技术或者运营能力很强,这是它的优势,可以通过这种方式参与PPP项目。第三类是PPP基金,这个指∮专门成立服务于PPP项目的基金,发起人包括了财政部、省(市)政府、金融机构、大型央企(国企)、民营资本等。综上,国有企业以施工类型企业为主,融资能力很强,拥有资金和施工的优势。民营企业在特定的细分领域的运营能力很强,融资能力一般。即使是一些上市企◥业,融资能力也有限,成本可能并不是最低,对我国实体经济的支持还不是那么尽如人意。PPP基金本身具有期限长、资金量充裕的特点,常作为资金提供方,本身没有施工建设的能力,也没有运营能力,通常以联合体成员的方式↘参与PPP项目,风险偏好较低。

                通过上述这三种分类,我认为社会资本参与PPP项目应该具备三个╱能力,即项目施工、项目运营、融资等专业能力,同时也要承担上述环节的相应风险。

                我将社会资本能力总结了一个能力三角:项目施》工建设,项目运营,项目融资。在这三种能力下,如果进展到PPP的下半程,社会资本的能力要往前端去延伸,需要在项目前端识别Ψ 风险,通过这种』模式设计,强化自身承担风险能力。社会资本在内部消化了一定的风险,并获得由此带来的收益。这个收益包含两方面,一是字面上的收益;另一方面,在这种激烈竞争的前提下,有很多企业是拿不到项目的,如果能拿▃到项目,就实现了收益。我相信下半程竞争是非常惨烈的。

                从理念上,上半程政府主动选择,社会资本在政府主导下,通过提∏供服务来获得回报和收益。我认为到下半程,社会资本会从被动选择到主动识别参与。财政部在2014年113号文里说的很明确提到,政府和社会资本合作项目,可由」政府或社会企业发起,所以社会资本也是可以发起项目的。但现阶段我们很少看到由社会资本发起的项目,基本是政∞府主动选择,由社会资本来参与。所以如果下半程社会资本想抢占先机,一定要主动参与。第二,转变理念,社会资本要把自己摆到和政府平等的位置上,是一↘个合作者,他们在这个过程中承担了更多的风险,或者通过这样的模式,更多发挥了社会资本的专业优势,这些ζ 专业优势应该有对应的收益。

                我对下半程社会资本的建议是:社会资本在现有的政策下,对PPP发展趋势进行清晰的认识和判断。通过转变PPP合作理念,立足于自身能力,充分发挥自身∑优势,从产品或服务供给者转变为项目发起者、合作者。

                在这个过程中,社会资本需要做到什么?

                项目后端的严格执行跟前端是一样的,不需要多说。在项目前端社会资本应该具备三方面能力:项目识别能力、财务分析能力和资源整合能力。

                项目识别能力是◇指:全面了解项目情况,深入分析自身优势,探索自身优势在项目各环节的作用。

                财务分析能力◣是指:在定量层面进行更加符合实际的财务假设,并考虑全生命周期,更加细致对项目进行测算。

                资源整合能力是指:结合自身︽优势,充分发挥融资、建设、运营资源的优化配置,抓住项目收益、风险间的平衡点。

                根据以往的工作经验,我们罗列了前端会涉及到的环节:

                1. 方案研究与设计阶段工作,主要包括项目基本结构研究和论证、项目投融资〓模式研究和论证、项目技术研究论证、项目投资回报模式研究、项目风险分担机制设计与论证。

                2. 财务分析∩阶段工作,主々要包括财务模型搭建与测试;财务模型应用,进行相关分析测算工作。

                给大家举个例子,是某区一个棚户区改造项目。区政府想对当地某镇进行棚户区改造,并借此进行产业开发,带动当地产业发展。我们作为政▅府的第三方咨询机构为此项目提供了模式设计,但前提条件是该区相对来说财政实力是比较好的,也恰好是因为这一点,我们才能让这个模式最终落地☆。此项目是一个可行性缺口补助项目,主要是征地拆迁,还包含一些产业用房建设和经营活动,除去产业用房销售收入,剩下的缺口由政府支付╲。具体实施模式为:区政府授权镇政府,跟项目公司签订PPP协议,社①会资本全资设立SPV,并找银行贷款,用于项目前期投入。其中,社会资本获得的收益是通过中标收益率来确定的。到这为止都是一个非常常规的棚※户区改造项目。

                带动产业发展主要体现在项目后端对社会资本的一个要求,即要求社会资本参与项→目中产业用地的土地出让。这对社会资本的要求是对地方的产业发展很有信心,并且对项目的财务分析测算能力及风险承担能力都有⌒一定要求。通过这种模式设计,有效分散了政府土地出让市场风险,也为当地产业发展提供了一定的保障。这就是所谓的卐综合性,也就是把一些综合性的需求或者一些综合性的项目,通过结构设计体现出来。

                再举一个简单的例子,是某地√的一个乐园项目。众所周知现在旅游是一个热点,比如长隆就运营的非常好,所以旅游投资成为了一个投资热点。这个项目㊣ 本身是包括乐园、商业配套及其他配套设施的综合类PPP项目。

                我们的设计理念很简单,目标就是通过项目落地来推动当地的经济社会发展。因为如果↙一个乐园建立起来,确实能吸引周边的人到当地去消费,这对当地的经济带动效应是非常明显的,是一个很强的正效应,对于社会就业、税收都★会有所带动。

                同时,我们通过合理的结构设计及奖补政策确保项目持续、稳定运营。社会资本充分发挥其专业性及资源整合、承担∏风险的能力,因为政府除了提供政策以外,并没有提供其他东西,所以社会资本要充分判断这个项目到底能不能做,因为这个风险是由社会资本自身消化的。项目最终实现政府与社会资本双赢及区域效益最大化。

                最后来谈谈结论,通过以上这些相应的数〓据,以及相应的资料分析,我们发现政府在政府付费类和可行性缺口补贴类PPP项目中的支出责任已经对地方◤政府造成了较大的压力。为维持国家经济的中高速增长和新型城镇化建设的快速推进,固定资产投资作为重要贡献点将保持增长势头。随着我国基础设施和公共事业项目建设需求的进一步释放,政府在PPP项目中需要安排的支出责任,即将接近一般公共预算支出比例的10%,留给政府付费类项↓目的空间将受到限制。我们相信,在PPP模式实施的下一阶段,PPP项目将逐渐表现出更多的综合性。

                在上述预判的情况下,我们认为,只要社会资本Ψ可以转变理念、加强对项目的理解和研究,充分发挥自身的资源整合能力,以更为积极的心态面对,在PPP模式的下半程,社会资本一定可∴以抢占先机,并以此获得更多的项目机会,拓展更大的发展空间。